修改憲法有無界限？
記者蘇紘慶整理／庭長湯文章
一、前言：
憲法為國家根本大法，所規範之內容約為：（一）國家組織；（二）基本人權；（三）基本國策等，但「法與時轉則治，治與事宜則有功」憲法規範之內容是否均得修改，即有疑異。
二、時間界限
此即對憲法的修改加以時間方面的限制，又可分為修憲時間的消極限制及修憲時間的積極限制。（一）修憲時間的消極限制，係指憲法在一定時間內不得修改之限制。例如：美國一七八七年憲法第五條規定，於一八0八年之前所通過修正案，不得修改憲法第一條九節一、四款之規定。（二）修憲時間的積極限制，係指憲法在一定時間內應重行檢討加以修正之意。例如：葡萄牙一九一九年憲法第八十二條規定，憲法每十年修改一次。波蘭一九二一年憲法第一二五條規定，憲法每隔二十五年至少應修正一次。而美國開國元勳Thmoans Jefferson亦認為一個文明社會之每一世代有權利自行選擇能增進其幸福的政府形式，故主張憲法應規定每隔十九年或二十年有一次「莊重的機會」來全盤修改憲法。
三、程序界限
此即憲法的修正須經特殊的程序與人數限制，例加：我國之憲法修正案，則須有立法委員四分之一和提議，四分之三之出席及出席委員四分之三之通過，及經中華民國自由地區選舉人投票複決之程序。
四、內容界限
此即憲法的修正內容在實體上所不能逾越的界限。現時各國雖已不採法國大革命時代理論家西耶（Abbe Sieyes，1748-1836）所主張的「制憲永恆論」而認為憲法係可加以修改。不過，在內容上受有相當的限制，此即為憲法修改內容之界限。德國威瑪共和國時期之著名學者卡爾史密特即改良西耶的「制憲永個論」，認為憲法非不得修正，但在觸及憲法的基本精裨時，則不得輕易修正。史密特主張「憲律」是可以修改的，至於「憲章」則是不可以修改的。史密特的此一主張受到各國憲法學者的重視，並有為各國將之採納為憲法修改之內容界限者。根據我國學者曾繁康教授之歸納，下列事項修憲者不得加以修改，即：
1、共和國體不得修改，縱使憲法無明文禁止修改。
2、國家機關之根本體制與重要原則不得修改。例如美國之聯邦制與三權分立制；在我國即為權能區分、五院分治之制度與原則。
3、修憲機關不應修改憲法以擴張其自身權力，蓋因如此，則修憲機關之修憲權勢將成為無法可以控制之權力。故有若干國家之憲法規定，國會兩院倘若提議修改憲法，則須歸於解散。
我國憲法及憲法增修條文，對於憲法修改內容之界限，並無明文規定。故民國八十八年九月四日行第三屆國民大會第四次會議時，國民大會代表以秘密投票方式，自行三讀通過國民大會代表任期延長二年一個月，並延長第四屆立法委員任期至民國九十一年六月三十日之做法，即產生違憲自肥爭議，引發身論與民眾的激烈抗議，並導致民國八十八年九月八日執政之中國國民黨開除蘇南成先生之黨籍，使之失去擔任該黨國民大會不分區代表及國民大會議長之資格。國民大會代表上述修改憲法，自行延任自己任其之作為，實為上述所指之藉修改憲法以擴充自身權力之違憲、毀憲行為。大法官乃於民國八十九年三月二十四日作出釋字第四九九號解釋，宣告上述國大違憲、毀憲之延任自肥條文不符憲法本旨，即日起失其效力，才挽救了憲法被破毀的殘局。該號解釋確認了修憲界限理論，成為我國非常重要的憲法發展歷史文件。該號解釋謂：一、憲法為國家根本大法，其修改關係憲法秩序之安定及全國國民福祉至鉅，應由修憲機關循正當修憲程序為之。又修改憲法乃是最直接體現國民主權之行為，應公開透明為之，以滿足理性溝通之條件，方熊賦予憲政國家之正當性基礎。修改憲法亦係憲法上行為之一種，如有重大明顯瑕疵，即不生其應有之效力。所謂明顯係指事實不待調查即可認定；所謂重大，就議事程序而言，指瑕疵之存在，已喪失其程序之正當性，而違反修憲條文成立或效力之基本規範。二、國民大會為憲法所設置之機關，其具有之職權亦為憲法所賦予，基於修憲職權所制定之憲法增修條文與未經修改之憲法條文雖處同等位階，為憲法中具有本質重要性而為規範秩序存立之基礎者，如聽任修改條文予以變更，則憲法整體規範秩序將形同破損，該修改之條文即失其應有之正當性，憲法條文中諸如：第一條斯樹立之民主共和國原則、第二條國民主權原則、第二章保障人民權利、以及有關權力分與制衡原則，具有本質之重要性，亦為憲法整體基本原則之所在。基於前述規定所形成之自由民主憲政秩序，乃現行憲法賴以存立之基礎，凡憲法設置之機關均有遵守之義務。三、第三屆國民大會八十八年九月四日通過之憲法增修條文第一條，國民大會代表第四屆起依比例代表方式選出，並以立法委員選舉，各政黨所推薦及獨立參選之候選人得票之比例分配當選名額，係以性質不同，執掌互異之立法委員選舉計票結果，分配國民大會代表之議席，依此種方式產生之國民大會代表本身既未經選舉程序，僅屬各黨派按其在立法院席次比例指派之代表，與憲法第二十五條國民大會代表全國國民行使政權之意旨，兩不相容，明顯構成規範衝突。若此等代表能得行使憲法增修條文第一條以具有民選代表身分為前提之各項職權，將牴觸民主憲政基本原則，是增修條文有關修改國民大會代表產生方式之規定，與自由民主之憲政秩序自屬有違。四、按國民主權原則，民意代表之權限，應直接源自國民之授權，是以代議民主之正當性在於民意代表行使選民賦予之職權，須遵守與選民約定，任期屆滿，除有不能改選之正當理由外，應即改選，乃約定之首要者，否則將失其代表性。本院釋字第二六一號解釋：「民意代之定期改選，為反應民意，貫徹民主憲政之途徑」亦係基於此一意旨。所謂不能改選之正當理由，須與本院釋字第三一號解釋所指：「國家發生重大變故，事實上不能依法辦理次屆選舉」之情形相當。本件關於國民大會代表及立法委員任期之調整，無憲政上不能依法改選之正當理由，逕以修改上開增修條文方式延長其任期，與首開原則不符。兩國民大會代表之自行延長任期部分，於利益迴避原則亦屬有違，俱與自由民主憲政秩序不合。
記者蘇紘慶整理／庭長湯文章
一、前言：
憲法為國家根本大法，所規範之內容約為：（一）國家組織；（二）基本人權；（三）基本國策等，但「法與時轉則治，治與事宜則有功」憲法規範之內容是否均得修改，即有疑異。
二、時間界限
此即對憲法的修改加以時間方面的限制，又可分為修憲時間的消極限制及修憲時間的積極限制。（一）修憲時間的消極限制，係指憲法在一定時間內不得修改之限制。例如：美國一七八七年憲法第五條規定，於一八0八年之前所通過修正案，不得修改憲法第一條九節一、四款之規定。（二）修憲時間的積極限制，係指憲法在一定時間內應重行檢討加以修正之意。例如：葡萄牙一九一九年憲法第八十二條規定，憲法每十年修改一次。波蘭一九二一年憲法第一二五條規定，憲法每隔二十五年至少應修正一次。而美國開國元勳Thmoans Jefferson亦認為一個文明社會之每一世代有權利自行選擇能增進其幸福的政府形式，故主張憲法應規定每隔十九年或二十年有一次「莊重的機會」來全盤修改憲法。
三、程序界限
此即憲法的修正須經特殊的程序與人數限制，例加：我國之憲法修正案，則須有立法委員四分之一和提議，四分之三之出席及出席委員四分之三之通過，及經中華民國自由地區選舉人投票複決之程序。
四、內容界限
此即憲法的修正內容在實體上所不能逾越的界限。現時各國雖已不採法國大革命時代理論家西耶（Abbe Sieyes，1748-1836）所主張的「制憲永恆論」而認為憲法係可加以修改。不過，在內容上受有相當的限制，此即為憲法修改內容之界限。德國威瑪共和國時期之著名學者卡爾史密特即改良西耶的「制憲永個論」，認為憲法非不得修正，但在觸及憲法的基本精裨時，則不得輕易修正。史密特主張「憲律」是可以修改的，至於「憲章」則是不可以修改的。史密特的此一主張受到各國憲法學者的重視，並有為各國將之採納為憲法修改之內容界限者。根據我國學者曾繁康教授之歸納，下列事項修憲者不得加以修改，即：
1、共和國體不得修改，縱使憲法無明文禁止修改。
2、國家機關之根本體制與重要原則不得修改。例如美國之聯邦制與三權分立制；在我國即為權能區分、五院分治之制度與原則。
3、修憲機關不應修改憲法以擴張其自身權力，蓋因如此，則修憲機關之修憲權勢將成為無法可以控制之權力。故有若干國家之憲法規定，國會兩院倘若提議修改憲法，則須歸於解散。
我國憲法及憲法增修條文，對於憲法修改內容之界限，並無明文規定。故民國八十八年九月四日行第三屆國民大會第四次會議時，國民大會代表以秘密投票方式，自行三讀通過國民大會代表任期延長二年一個月，並延長第四屆立法委員任期至民國九十一年六月三十日之做法，即產生違憲自肥爭議，引發身論與民眾的激烈抗議，並導致民國八十八年九月八日執政之中國國民黨開除蘇南成先生之黨籍，使之失去擔任該黨國民大會不分區代表及國民大會議長之資格。國民大會代表上述修改憲法，自行延任自己任其之作為，實為上述所指之藉修改憲法以擴充自身權力之違憲、毀憲行為。大法官乃於民國八十九年三月二十四日作出釋字第四九九號解釋，宣告上述國大違憲、毀憲之延任自肥條文不符憲法本旨，即日起失其效力，才挽救了憲法被破毀的殘局。該號解釋確認了修憲界限理論，成為我國非常重要的憲法發展歷史文件。該號解釋謂：一、憲法為國家根本大法，其修改關係憲法秩序之安定及全國國民福祉至鉅，應由修憲機關循正當修憲程序為之。又修改憲法乃是最直接體現國民主權之行為，應公開透明為之，以滿足理性溝通之條件，方熊賦予憲政國家之正當性基礎。修改憲法亦係憲法上行為之一種，如有重大明顯瑕疵，即不生其應有之效力。所謂明顯係指事實不待調查即可認定；所謂重大，就議事程序而言，指瑕疵之存在，已喪失其程序之正當性，而違反修憲條文成立或效力之基本規範。二、國民大會為憲法所設置之機關，其具有之職權亦為憲法所賦予，基於修憲職權所制定之憲法增修條文與未經修改之憲法條文雖處同等位階，為憲法中具有本質重要性而為規範秩序存立之基礎者，如聽任修改條文予以變更，則憲法整體規範秩序將形同破損，該修改之條文即失其應有之正當性，憲法條文中諸如：第一條斯樹立之民主共和國原則、第二條國民主權原則、第二章保障人民權利、以及有關權力分與制衡原則，具有本質之重要性，亦為憲法整體基本原則之所在。基於前述規定所形成之自由民主憲政秩序，乃現行憲法賴以存立之基礎，凡憲法設置之機關均有遵守之義務。三、第三屆國民大會八十八年九月四日通過之憲法增修條文第一條，國民大會代表第四屆起依比例代表方式選出，並以立法委員選舉，各政黨所推薦及獨立參選之候選人得票之比例分配當選名額，係以性質不同，執掌互異之立法委員選舉計票結果，分配國民大會代表之議席，依此種方式產生之國民大會代表本身既未經選舉程序，僅屬各黨派按其在立法院席次比例指派之代表，與憲法第二十五條國民大會代表全國國民行使政權之意旨，兩不相容，明顯構成規範衝突。若此等代表能得行使憲法增修條文第一條以具有民選代表身分為前提之各項職權，將牴觸民主憲政基本原則，是增修條文有關修改國民大會代表產生方式之規定，與自由民主之憲政秩序自屬有違。四、按國民主權原則，民意代表之權限，應直接源自國民之授權，是以代議民主之正當性在於民意代表行使選民賦予之職權，須遵守與選民約定，任期屆滿，除有不能改選之正當理由外，應即改選，乃約定之首要者，否則將失其代表性。本院釋字第二六一號解釋：「民意代之定期改選，為反應民意，貫徹民主憲政之途徑」亦係基於此一意旨。所謂不能改選之正當理由，須與本院釋字第三一號解釋所指：「國家發生重大變故，事實上不能依法辦理次屆選舉」之情形相當。本件關於國民大會代表及立法委員任期之調整，無憲政上不能依法改選之正當理由，逕以修改上開增修條文方式延長其任期，與首開原則不符。兩國民大會代表之自行延長任期部分，於利益迴避原則亦屬有違，俱與自由民主憲政秩序不合。
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