一行為不二罰

一行為不二罰
庭長湯文章／記者蘇紘慶整理
　　一、案例：
　　小明駕車從花蓮市沿台九線往台東方向行駛，因超速被照相十次，嗣後接獲十張罰單，小華不罰裁決，認為這十次違規只是一個行為的連續，應該只罰一次，有無理由？
　　二、解析：
　　所謂「一行為不二罰原則」，就行政制裁而言，係指違法行為人之同一違法行為，亦即其基於單一之決定， 或自然意義下之單一行為，違反數個法律，不得以同一事實和同一依據，給予兩次以上行政處罰。如果是通常複數之違反行政義務行為，不論是基於各別之決意或自然意義下之複數行為，當然可以給予複數的行政處罰。至於同一行為，同時構成違反刑事處罰與行政處罰，依行政罰法第二十六條第一項前段規定：「一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之。」自應以刑事處罰優先。
　　問題是：什麼是「單一違法行為」？有認為依刑法關於行為數之認定標準，將「一行為」區分成「自然意義之一行為」、「法律意義之一行為」 與「不作為之單一行為」。「自然意義之一行為」係指，行為人僅有一個動作，或有數個動作，然而此數個動作間彼此具有緊密連接的時間與空間關係，從客觀第三人角度觀察，可以認為係同一行為者而言，例如：持續超速駕車。「法律意義之一行為」係指，結合多數自然意義的動作成為單一行為，而此單一行為僅構成一次性違法，從而應該只受一次處罰。換言之，法律意義一行為評價重心在於行為人違背立法者價值決定之次數，多數動作被立法者以單一評價所涵蓋。又可分成：（一）接續行為；（二）連續行為；（三）繼續行為。「不作為之單一行為」，係以法規為防止不作為效果之發生，而要求之作為義務是否為同一而定，如果單一的作為義務，就可以防止多數不作為效果之發生，則該不作為係一行為違反數個行政法上之作為義務，即屬於單一不作為；如果要有多數作為義務，才能防止多數不作為效果之發生，則該不作為係數行為違反數個行政法上作為義務，即屬於複數不作為。有認為在立法技術上，透過「時間」、「空間」或行為以條文類型加以「擬制」，例如：在時間方面，道路交通管理處罰條例第八十五條之一第二項第二款規定，違規停車於同一地點，以每二小時為一違反行政法義務之行為，則超過二小時即屬於另一行為，得另行處罰。在空間方面，廢棄物清理法第十二條之立法意旨，在維護定著物之不被污染，若污染定著物兩處以上時，應按污染定著物之處數，分別處罰。此外，立法技術上往往將同一類型行為予以集合，而構成行為之類型，因此也可以成為行為義務的類型，從而違反該類型義務的個數，即為行為之個數，例如：道路交通管理處罰條例第四十三條規定：汽車駕駛人，駕駛汽車有左列情形之一者，處新台幣六千元以上二萬四千元以下之罰鍰，並當場禁止其駕駛：一、在道路上蛇行，或以其他危險方式駕車者。二、拆除消音器，或以其他方式造成噪音者。」如果某甲駕車，拆除消音器，又同時蛇行，可同時處以兩次處罰，因為立法技術上，已經將不同類型之行為分別擬制規定成兩個違反之態樣，但如果某甲駕車除蛇行之外，乃作飛越行駛，則僅能認定成一行為，因為「在道路蛇行，或以其他方式危險駕車者」，在立法技術上，已經被認為是同一行為。另外，違反行政法義務行為所產生之法律效果，亦可以作考量行為個數的要素，例如：食品衛生管理法第三十二條規定「違反食品不得為醫療效能之宣傳及廣告」，否則「對其違規廣告，並得按次連續處罰」，此時對於一個違規廣告就可處罰一次，多次廣告就可處罰多次，可見複數廣告即為複數行為。再者，立法目的不同，也可作為考量行為個數的要素。如果立法規的目的相同，只是規定之方式不同，例如：電子遊戲業者讓未滿十四歲的兒童進入遊玩，同時觸犯電子遊戲場營業管理條例第十七條與少年兒童福利法第二十八條之規定，但該二條的立法目的同是為了保護青少年，所以只能認為是單一行為。
　　本件因為道路交通管理處罰條例第八十五條之一第二項規定：「第七條之二之逕行舉發案件有下列情形之一者，得連續舉發：一、逕行舉發汽車行車速度超過規定之最高速限或低於規定之最低速度或有第三十三條第一項、第二項之情形，其違規地點相距六公里以上、違規時間相隔六分鐘以上或行駛經過一個路口以上。但其違規地點在隧道內者，不在此限。…」因此，如符合上述要件，違規十次，自可處罰十次，因為「立法者對於違規事實一直存在之行為，考量該違規事實之存在對公益或公共秩序確有影響，…並得藉舉發其違規事實之次數，作為認定其違規行為之次數，從而對此多次違規行為得予以多次處罰，…」（釋字第六○四號解釋）。